경인선 지하화 및 상부공간 통합개발을 위한 특별법 제정 촉구 건의안 심사보고서

2022. 1. 21.(금)

건설교통위원회

1. 심사경과

가. 제안일자: 2022. 1. 10.

나. 제 안 자: 박종혁 의원 외 8인 발의

다. 회부일자: 2022. 1. 10.

라. 상정일자: 제277회(임시회) 제1차 건설교통위원회(2022. 1. 21.)

❍ 제안설명: 박종혁 의원

❍ 검토보고: 채기병 건설교통수석전문위원

❍ 심사결과: 원안가결

2. 제안설명 요지

가. 주문

❍ 경인선은 1899년 개통한 철도로 인천-서울 간 통행을 담당하며 수도권 성장에 중추적 역할을 수행했음.

❍ 그러나 경인선은 생활권 양분화와 환경 피해, 토지이용 효율을 저해하는 등 원도심 재생과 도시성장의 한계로 작용하고 있음.

❍ 경인선 지하화와 상부공간 활용에 대한 다양한 노력에도 불구하고 경제적 타당성 확보, 재원 마련 등에 어려움을 겪고 있는 바,

❍ 국가재정 확보, 개발사업 시행 등 경인선 지하화와 상부공간 통합개발의 근거 마련을 위한 특별법 제정을 다음과 같이 촉구함.

하나, 국회와 정부는 생활권 단절과 환경문제로 고통받는 지역주민 삶의 질 향상을 위한 경인선 지하화 및 상부공간 통합개발 특별법을 제정하라!

하나, 국회와 정부는 국가재정, 민간투자 등 재원 마련과 경제적 타당성 확보, 사업시행을 위한 경인선 지하화 및 상부공간 통합개발 특별법을 제정하라!

하나, 국회와 정부는 쇠퇴한 원도심 공간을 재창출하고 도시 성장 및 경쟁력을 높이기 위한 경인선 지하화 및 상부공간 통합개발 특별법을 제정하라!

나. 제안이유

❍ 경인선 지하화 및 상부공간 통합개발 특별법 제정을 통한 원도심 공간 재창출 및 도시 경쟁력 제고

3. 전문위원 검토보고 요지

❍ 본 건의안은 우리 시 동서를 가로지르는 국가철도 경인선이 대규모 구조물 설치와 철도라는 단일 교통수단의 배타적 공간 이용 등으로 인하여 도시공간의 효율적 이용과 균형있는 도시 성장에 지장을 초래하고 있으므로,

❍ 이러한 문제를 해소하기 위하여 경인선 철도 시설의 지하화와 상부공간 개발을 통합적으로 추진할 수 있도록 특별법 제정을 촉구하는 사항으로서 이견은 없음.

❍ 경인선은 1899년 우리나라 최초로 개통된 철도로서, 1965년 선로 복선화, 1974년 수도권전철 1호선 개통, 2005년 전 구간 복복선화 등을 통하여 인천과 서울은 물론 인천 내부의 동서지역을 연결하는 대중교통수단, 도시발전의 축으로서 중요한 역할을 수행해 왔음.

《 경인선 운영 현황 》      2019년 철도 통계연보 참고

구 분	내 용	구 분	내 용
구 간	구로역 ∼ 인천역	운영주체 (상업)	한국철도공사(코레일)
철도 종류	일반철도, 광역철도	관리주체 (시설)	한국철도시설공단
연장(km)	27(인천 14.8, 경기 6.6, 서울 5.6)	1일 수송인원(천명)	477
역수(개)	20 (구로역 제외)	연간 수송인원(천명)	174,276
운행회수	주중 458, 주말 382	소요시간(분)	46
운행시격(분)	출퇴근 3.3, 평시 5.5	표정속도(km/h)	일반 33.6, 급행 42.9
구일

❍ 그러나 도시 인구 증가 및 생활권 확대, 도심의 개발 가용토지 감소와 철도 주변의 교통 정체, 소음·진동 등 환경 문제 등으로 지하화에 대한 요구가 지속적으로 제기되어 왔으며,

경인선과 함께 우리 시의 대표적인 도심부 동서축 교통망인 경인고속도로는 일부 구간을 일반도로화(인천대로) 하여 도로는 지하에 설치하고 상부공간은 녹지조성 등을 추진하고 있어 경인선 지하화에 대한 시민의 요구와 기대는 갈수록 커지고 있는 실정임.

❍ 이와 관련하여 그동안 우리 시를 비롯하여 경인선 주변 기초자치단체 등을 중심으로 경인선 지하화를 추진(건의)하여 왔으나, 대규모 사업비 조달 및 분담의 어려움 등으로 인하여 본격적으로 검토·추진되지 못하고 있음.

《 경인선 복선화 추진 연혁 》

시 기	내 용	비 고
2010. 4월	◇ 수도권 광역경제권 발전을 위한 협약 체결 - 주체: 인천시, 서울시, 경기도 - 내용: 경인선 지하화, 경인고속도로 지하화 등
2013.12월	◇ 경인선 지하화 공동추진을 위한 업무협약 체결 - 주체: 부평구, 남동구, 미추홀구, 부천시, 구로구
2014. 7월	◇ 경인선 지하화 100만 시민 서명 운동 - 시민 102만명 서명, 서명부 중앙 정당 제출	- 5개 시/구 추진
2015. 7월 ∼ 2016.11월	◇ 경인선 지하화 기본구상 및 타당성 연구 용역 - 수행: 한국철도기술연구원 - 용역결과물 국토교통부 제출 및 경인선 지하화 건의	- 5개 시/구 추진 【국토부 의견】 장기적 검토대상
2015.11월	◇ 경인선 지하화, 「2030 인천광역시 도시기본계획」 반영 - 경인선·경인고속도로 지하화 및 입체복합화 추진 - 지하화 상부공원 및 녹지조성으로 도시미관 개선
2016. 6월 2021.12월	◇ 국토교통부 관련 용역 착수 - 도시재생과 경인선 철도시설의 효율적 연계방안 사전타당성 조사 - 철도시설 및 역세권의 효율적 활용을 위한 제도개선 연구

	《 경제성 분석(B/C) 결과 (‘16.11월) 》
구 분 (토지 매각가격)		사업방법 (선로 위치)	분석방법		비 고 (총사업비)
			간접편익 포함	간접편익 미포함
보수적 (공시지가 평균가)		경인선 하부	0.55∼0.61	0.68∼0.74	6.5 ∼ 7.5조 원
		경인선 인근 공로	0.53∼0.60	0.65∼0.74	6.6 ∼7.5조 원
긍정적 (공시지가 최고가)		경인선 하부	0.63∼0.69	0.78∼0.86	6.5 ∼7.5조 원
		경인선 인근 공로	0.61∼0.69	0.75∼0.85	6.6 ∼7.5조 원
주1) 사업구간: 구로∼도원. 주2) 대안 〈 軍인입선·화물 폐지여부 및 운영(지상/지하) 위치 〉에 따라 B/C값 차이 발생

❍ 현행 법·제도 안에서 경인선을 지하화 하기 위해서는 사업비의 원활한 조달과 토지의 합리적 이용 등의 측면에서 상부 공간(지하화로 인한 폐선부지) 개발이 불가피하고, 제도적 측면과 사용 측면에서 사업추진에 따른 여러 가지 어려움이 예상됨.

1) 국유재산 행정재산(철도)의 용도폐지 및 매각 제한

2) 사업성 부족에 따른 사업시행자에 대한 국가·지방 보조금 지원 필요

3) 개별법령에 따른 복잡한 사업구조 및 법령 내용 상충

4) 구분지상권 설정, 기존 민자역사 및 지하상가 손실 보전

5) 공사기간 중 철도 이용 편의 저하 및 안전 확보 어려움 등

❍ 특히, 지하화 사업은 철도노선을 이설하는 경우에 해당하여 사업비용을 원인자가 부담하도록 규정*하고 있어, 지자체 비용 부담 최소화를 위해 사업비 분담방식 등에 대하여 특별법 입안 전 중앙정부와 지속적인 협의가 필요하며,

* 「철도건설법 시행령」 제22조 제1항 제1호

1. 원인자의 요구에 의하여 운영 중인 철도노선을 옮겨 설치하는 경우 :

옮겨 설치하는 데 드는 비용의 전액을 원인자가 부담

❍ 사업비 조달을 위해서는 지하화 상부공간에 대해 사용자 부담이 필수적이므로 철도부지 활용방안에 대한 법적 근거 등 입법적 제도 보완이 시급함.

❍ 그러므로 대단위 사업시행 시 소요되는 일련의 사업절차를 간소화 하고, 도시계획 변경 등의 인·허가 의제, 용적률 등 건축기준 완화, 적정이익의 설정 및 초과이익 환수 등을 통하여 사업이 신속하고 공정하게 추진될 수 있도록 하기 위해서는,

개별 법령의 규정을 사업추진에 맞게 통합·조정하여 규율하는 특별법 제정이 필수적이므로 본 건의안은 시의적절하고 필요한 것으로 판단됨.

❍ 아울러 특별법 제정이 신속하고 내실 있게 이루어지기 위해서는 정부·국회의 입법 동향에 대한 모니터링*과 법안 내용에 대해 사전 검토·건의하고, 사업의 타당성 검토 과정에서도 지하화 규모의 적정한 산정**, 합리적인 편익 산정을 통하여 타당성을 확보할 수 있도록 집행부의 지속적인 노력이 필요하다고 사료됨.

* 유사 입법 추진 사례

1. 「대도시권 철도의 지하화와 통합택지·도시개발을 위한 도시경쟁력 강화에 관한 특별법」

- 2019.4.10. 발의(김경협 의원등 13인), 2020.5.29. 20대 국회 임기만료 폐기

2.  「대도시권 철도의 지하화와 지방부지 통합개발을 위한 특별법」

- 2022.1.10. 발의(김경협 의원등 36인), 2020.1.11. 국회교통위원회 회부

** 지하화 규모 산정

경인선지하화 사업추진을 위한 기초 연구(인천연구원, 2021 기획연구) 참조

지하화 규모 축소(복복선→복선, GTX B, 제2경인선, 7호선 청라연장선 등의 경인선 수요 분산 고려)

4. 질의 및 답변요지

< 박정숙 위원 >

❍ 철도부지 행정재산 매각을 위한 특별법 필요. 인천시 용역 구간 설정이 도원~구로 아닌지? 인천역까지 포함되도록.

⇒(교통건설국장) 인천~구로역이며, 용역 주체에 따라 여러 안이 있음.

< 이용범 위원 >

❍ 2014년 서명운동 등 관련 여러 활동이 있었는데, 집행부의 노력사항은? 적극적으로 추진해주기 바람.

⇒(교통건설국장) 중앙부처 등 관련부서와 협의.

< 민경서 위원장 >

❍ 관련 용역 사항은?

⇒(교통건설국장) 발주 상태이며, 6개월 이내 완료 예정.

< 박성민 위원 >

❍ 발의의원의 소회는?

⇒(박종혁 의원) 주변 정주여건 개선, 경인선 통과도로의 교통체증 해소 등을 위함.

5. 토론요지

가. 찬 성: 민경서, 박성민, 박정숙, 박종혁, 유세움, 이용범 위원

나. 반 대: 없  음

6. 심사결과

❍ 원안가결(재석위원: 6명, 찬성: 6명, 반대: 없음)

7. 기타

❍ 특이사항 없음

붙임  의안본문 1부.  끝.

경인선 지하화 및 상부공간 통합개발을 위한 특별법 제정 촉구 건의안

경인선은 1899년 우리나라 최초로 개통된 철도로 약 120년 동안 인천-서울 간 여객·화물 운송 등 통행을 담당했으며 수도권 성장에 중추적 역할을 수행했다. 그러나 경인선은 생활권 양분화, 환경 피해, 토지이용 효율을 저해하는 등 원도심 재생과 도시성장의 한계로 작용해 지하화 및 상부공간의 통합개발이 요구되어 이에 따른 특별법 제정을 촉구한다.

경인선은 인천-서울 간 교통물류의 핵심축으로 대한민국과 수도권 성장에 기여해 왔지만 인천 중심부에 위치해 도심을 동서, 남북으로 양분화하고 소음·진동 등 환경 문제를 야기해 주변지역을 쇠퇴시키고 있다. 또한 경인선에 의해 단절된 도로 연결구간은 교통체증을 심화시켜 주민 교통편의, 보행환경을 위협하는 실정이다.

경인선 지하화는 인천시민과 수도권 연선지역 주민의 숙원사업으로 경인선으로 인한 지역단절, 소음·진동, 노후역사 및 철길 주변 미관 저해 등의 문제를 해결하기 위해 2013년 미추홀구, 남동구, 부평구, 구로구, 부천시 등 해당 지자체와 주민들은 경인선 지하화 추진위원회를 발족하고 2014년 100만 시민 서명운동을 전개했다.

이에 2015년 한국철도기술연구원은 경인선지하화 기본구상 및 타당성 조사 용역을 실시했지만 총사업비 7조 2,556억원, 비용-편익분석 결과는 0.55로 경제성이 부족한 것으로 나타났다. 제20대 국회는 경인선 지하화와 상부공간 개발을 위해 「대도시권 철도의 지하화와 통합택지·도시개발을 통한 도시경쟁력 강화에 관한 특별법」제정을 추진했지만 임기만료로 폐기되었다. 2020년 국토교통부는 도시재생과 경인선 철도시설의 효율적 연계방안 사전 타당성 조사 용역을 실시하는 등 그동안 경인선 주변 지역주민 삶의 질을 높이기 위한 다양한 노력이 있었다.

경인선 지하화와 상부공간 개발은 「철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률」이나 「역세권의 개발 및 이용에 관한 법률」 등을 통해 추진이 가능하나 경인선 지하화는 7조 이상의 비용이 소요되어 경제적 타당성 확보 및 재원조달에 어려움이 있다.

경인선 지하화는 인천시, 경기도, 서울시 등 여러 지자체의 도시구조를 재편하는 대형사업으로 경제적 타당성 확보를 위해 경인선을 지하화하고 상부공간에 주거, 상업, 공공시설 등을 조성하는 통합적인 개발이 요구된다. 국가재정과 민간투자 등 재원 확보, 개발구역 지정, 개발업무의 시행에서 운영까지 경인선 지하화와 상부공간 통합개발을 원활히 추진할 수 있도록 법·제도 개선 및 근거 마련이 필요하다.

이에 인천시의회는 300만 인천시민의 염원을 담아 대한민국 국회와 정부에 경인선 지하화 및 상부공간 통합개발을 위한 특별법 제정을 다음과 같이 강력히 촉구한다.

하나, 국회와 정부는 생활권 단절과 환경문제로 고통받는 지역주민 삶의 질 향상을 위한 경인선 지하화 및 상부공간 통합개발 특별법을 제정하라!

하나, 국회와 정부는 국가재정, 민간투자 등 재원 마련과 경제적 타당성 확보, 사업시행을 위한 경인선 지하화 및 상부공간 통합개발 특별법을 제정하라!

하나, 국회와 정부는 쇠퇴한 원도심 공간을 재창출하고 도시 성장 및 경쟁력을 높이기 위한 경인선 지하화 및 상부공간 통합개발 특별법을 제정하라!

2022.  1.  .

인천광역시의회